“对事业单位“管办分离”改革的思考”

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[摘要]事业单位历来流传的管理一体化体制存在效率不高、监管不力、响应能力差等弊端。 实行管理分离是为了克服管理一体化体制的弊端，加强政府监管，提高事业单位运行效率，改善公共服务供给。 管理分离的本质是政府组织结构和职能分工的改革，是政策制定和政策执行的适度分离。 推进事业单位分离改革，必须整合部门决策权，在公共服务提供环节引入选择和竞争机制，完善事业单位法人治理结构，选择较为有效的监管方法。

[关键词]管理事业单位分离的大部门制； 政府的职能

[中图分类编号] d63 [文献识别码] a

随着公众对公共服务的诉求迅速增加，如何改善公共服务的供给成为政府面临的核心问题。 事业单位是我国公共服务供给的重要主体，经过20多年的探索性改革，事业单位改革的思路逐渐清晰。 对于事业单位管理体制的改革，管理分离是不可避免的命题。 但是，关于管理分离的必要性，目前仍存在争议和分歧，各地实施的具体方法和效果也存在明显差异。 为什么要实行管理分离？ 究竟如何理解管理分离，实施管理分离必须把握其中的关键环节？ 对这些问题进行深入的分析和探讨，可以消除人们对改革的困惑和疑问，顺利推进事业单位管理体制改革。

、管理一体化体制的特点和弊端

我国传入的事业单位管理体制是行政事业一体化体制，又称管理一体化的体制，政事不分，管理一体化是其基本特征。 这种管理体制是在计划经济体制下迅速发展起来的，政府承担着政策制定、监管等行政管理职能，也是公共事业的出资者和主办者。 行政主管部门与事业单位之间是行政从属关系，事业单位是行政主管部门的预算单位，行政主管部门通过各种行政手段干预事业单位的运营。

在这种管理一体化体制中，公共服务的供给具有以下基本特征:第一，具有权威性和计划性。 政府定期制定和下达各项公共服务计划，通过分级制行政管理体系，自上而下地指导和控制公共服务的生产和分配，制约公共服务快速发展的方向和速度。 其次，由于公共服务的供给具有权威性和计划性，公共服务的权力从民间行业不仅向政府部门集中，在政府系统内部也容易发生从地方政府向中央政府集中的集权化趋势。 中央政府在公共服务中有绝对的控制地位和作用，只有通过这种中央控制的方法才能达到全国统一的供给状态。 第三，政府直接提供的公共服务具有普遍性，即所有民众都属于公共服务的范围，不具有排斥性和差别性。 医疗、教育、住房、社会保障等被视为政府有义务提供和保障的公共物品。 1

管理一体化体制与计划经济时期的基本制度安排相吻合，在我国经济实力和国家财政能力非常薄弱的情况下，为城市居民提供普遍保障的公共服务，确保公共服务供给的统一性和协调性，发挥了不可替代的作用。 但是，随着社会经济的快速发展，人们对公共服务的诉求在短期内迅速高涨，这种管理体制阻碍了公共服务事业的快速发展和有效改善，不能适应公民日益增长的公共服务诉求。 管理体制的弊端主要表现在以下几个方面。

1 .公共服务供给效率低下

首先，事业单位缺乏改善管理的内在动力。 在管理一体化体制中，政府部门和事业单位有着直接的行政隶属关系，两者之间形成了密切的避难—依赖关系。 政府部门在制定政策时，首先要考虑政策执行的可行性，通过降低政策目标来达到政策的实效，这直接影响到政策的质量。 事业单位长期按照主管部门的行政指令运行，缺乏独立自主意识，缺乏创新性，缺乏改善管理、提高效率的内在动力。 2

其次，公共服务的供给被高度垄断。 在管理一体化体制下，政府部门及其下属事业单位在公共服务供给中处于垄断地位，拒绝了民营企业和其他社会主体的竞争和参与。 政府机关及其工作人员对使用垄断的方法提供公共服务有习性。 [3]政府垄断性抑制竞争，竞争对激发人的内在潜力，提高效率具有重要作用。 就像斯蒂格利茨认为“在公共部门缺乏竞争会削弱人们的积极性”一样。 [4]政府供给的垄断性使事业单位失去了竞争带来的外部压力。

再次，没有产权约束和价格意识。 对于产权明确的公司来说，价格和收入密切相关，公司必须根据可能的收入来决定价格的投入。 政府部门消耗的是纳税人的钱，政府的管理价格和收入是分离的，缺乏降低价值成本的动力。 “因为举办一个活动的价格与其收入维持不联系，所以效率低下，经常受到激励。” [5]政府缺乏价格意识会导致两个问题:一是政府生产被赋予时，政府可能会采用更多的资源，导致资源浪费；二是政府无视社会诉求，扩大供给，导致政府生产没有超越或满足社会诉求

2 .很难实施公平公正的监管

政府利益和公共利益之间有一定程度的偏差。 理论上，政府是人民委托授权的公共管理机构，按照法律赋予的职权行使行政管理的各项职能。 政府作为人民权力的“代理人”，其利益取向和公共利益并不一定一致。 政治迅速发展的经验事实也表明，政府不是自然地追求公共利益的组织，而是存在着政府的利益。 在一定的政策环境和制度结构下，政府利益的实现将由可能性变为现实。

在管理一体化体制中，决策和执行、监督等责任的界限很模糊。 政府部门又是规则的制定者和监督管理者，又是事业单位的出资者，直接参与事业单位的具体经营管理。 在对政府主管部门缺乏比较有效的制度约束的情况下，政府的多个角色之间存在着严重的冲突，难以对事业单位公平公正地实施监管，直接影响公共服务供给的公正性和公益性。

另外，政府公务员的行政管制权力具有权威分配公共稀缺资源的功能。 在管理体制下，政府部门和事业单位之间存在比较紧密的利益关系，在缺乏强有力的监督制约机制的情况下，行政权力被滥用，有可能诱发腐败现象，这更严重破坏社会资源的优化配置，导致国有资产流失，不利于社会经济健康持续快速发展。

3 .服务供应难以满足多样性的社会诉求

在管理一体化体制中，实际上是政府独家提供公共服务。 公共服务的供给主体单一，难以应对快速增长的社会诉求。

首先，在新闻以几何级数增长的时代，政府行政人员无法掌握进行公共服务供给所需的所有新闻，无法设计公共服务供给的所有备选方案。 不仅如此，政府行政人员掌握的有限新闻还有失真和滞后。 政府必须以不完全、不准确的消息提供公共服务，明确不同类型公共服务供给的数量、质量、价格和先后顺序，这必然难以充分、准确、及时地满足公众对公共服务的期望。

其次，政府提供公共服务注重服务的普适性和均等化。 人们由于收入、教育、宗教、种族背景等差异，对公共服务有不同的偏好，产生多元化的诉求，但政府在既定的公共财政水平上，只能提供均等化的基本公共服务，难以满足所有社会成员的多元化诉求。

二、管理分离的目标和本质

(一)管理分离的目标

以前流传下来的管理一体化体制暴露出的种种弊端和西方国家行政改革的实践，促使我国改革事业单位管理体制。 改革的关键问题是解决政府部门和事业单位的关系，明确政府部门和事业单位的权利和责任边界，处理政事区分、管理整合带来的服务效率低下、监管不到位、响应能力低下等问题。 为了克服以往管办一体化体制的弊端，管办分离几乎确定地提出作为事业单位改革的指导，我国各地进行了管办分离实践的探索，推动了新一轮公共事业管理体制改革的深化。

管理分离改革的目标主要可以归纳为两个方面。 另一方面，实行管理分离是为了加强政府监管，提高公共服务供给的公益性和公正性。 在政府管理职能不分的体制下，行政主管部门与事业单位之间属于行政隶属关系，权责边界模糊，存在密切的利益关系，行政主管部门既是裁判员，也是教练员，难以实施公平公正的监管，保证公共服务供给的公益性和公正性 因此，实行管理分离，必须在消除行政主管部门与事业单位之间行政隶属关系的基础上，确定政府与事业单位各自的角色分工，切断两者之间的优势联系，加强政府监管的比较有效性，提高公共服务供给的公益性和公正性。 另一方面，实行管理分离，是为了突破以往行政体制和管理方法的束缚，减少行政主管部门对事业单位具体工作的直接参与，赋予事业单位经营管理的自主权，充分调动事业单位管理者和职工的积极性和创造性，引进先进的管理方法，提高事业单位运行的效率。

的两个目标，一是强调监管的比较有效性，维护公平。 另一个是强调赋予事业单位经营管理的自主权，重点是提高效率。 片面强调公正性和效率，都违背了管理分离的初衷。 兼顾公平与效率，既是实施管理分离的目标，也是推进改革的难点。 当前事业单位改革的最大难点是在提高事业单位提供服务的公益性和调动事业单位职工积极性之间取得平衡。 公平和效率有一定的冲突，但可以为了改革的最终目的统一。 改革的最终目的是通过改革管理体制和创新管理方法改善公共服务的供给为社会公众提供良好的公共服务

(2)管理分离的本质

管理分离是具有中国特色的说法，有一定的模糊性，对管理分离的理解目前还存在分歧。 各地方政府及其相关政府部门根据各自对管理分离的理解，选择不同的改革模式，导致了当前管理分离改革诸多复杂的现象。

管理分离是在特定的制度背景下提出的，为了克服管理一体化体制的弊端，改善公共服务的供给。 管理分离的内涵与政事分离是不相容的，核心是政府职能的转变，明确政府和事业单位的权利边界，确定各自合理的分工和职能定位，是政府归政府、事业单位的归事业单位。 从某种意义上说，管理分离是政事分离的进一步具体化、操作化。 从实践层面分析，管理分离是指行政管理和经营两种职能适度分离:政府主管部门从事宏观行政管理职能，事业单位承担具体经营职能。 政事分离和管办分离虽然侧重点不同，但相辅相成，前者指明了改革的基本方向，后者决定进一步改革的道路。

进一步解体，所谓“管阀分离”的改革措施，不是我国独创的。 联系我国提出这一大致动因，提出西方国家新公共管理的理论和改革实践，治理分离实质上是政府组织结构和职能分工的改革，是将公共政策制定的职能和执行的职能适度分离。 公共政策的制定和执行分别由综合政策制定部门和专门化的执行机构独立承担，即“舵与桨的分离”。 政策制定部门掌舵，把握方向，主要负责制定政策、标准、资格准入、服务监管规范化，不从事具体的可行性事务。 事业单位作为执行政策的重要主体之一，根据政府对重大问题的决定和制度安排，承担着生产具体公共服务的职能。

管理分离，不能只局限于字面理解，也不能只重视机构的分离和形式的分离。 管理分离是明确政府和事业单位的责任边界，发挥两个主体各自的特点。 管理分离后，政府将加强宏观层面的监管，确保公共服务的公益性和公正性。 事业单位由专职管理者和专家负责具体运营，促进公共服务的效率化。 改革的最佳效果是实现公平和效率的统一。

三、推进管分离的方法

(一)整合部门的决定权；

在公共服务供给中，政府的重要作用之一是承担决策职能。 作为决策人，政府必须了解群众的诉求，决定和安排公共服务问题，明确公共服务的生产者，明确公共服务的数量和质量，明确它们的供给方式。 必须制定快速发展规划，合理设计和安排制度，形成政府、市场、社会组织、家庭、社区等不同主体共同发挥作用的制度框架。

为了更有效地履行政府公共服务的决策职能，整合部门的决策权是很重要的。 这里的部门决定权是指行政主管部门制定政策、计划、标准的权利以及重要的行政资源的分配权。 整合部门的决定权是指将类似或相同事件的决定权交给一个部门。 这与大部门体制改革的精神是一致的。 大部门体制改革的关键不是部门规模的大小，不是政府职能的明确定义，不是组织合并与减少，而是政府职能的根本转变，行政组织的设置与其内在职能相协调。 [6]大部门体制改革的重要拷贝是在一定数量的综合性政府组成部门覆盖政府的基本职能。 改革的关键环节是在政府职能转变的基础上进行政府职能整合，政府部门的职责定义尽可能明确，职能划分尽可能完善。

整合部门决策权是比较有效的解释责任的前提。 政府对提供公共服务负有最终责任，有责任就有权利，有解释责任。 如果部门决策权不统一，对同一行业的问题由多个不同部门分别管理，政治分成多个部门，就会产生责任主体缺失的问题。 人人都能管，必然无人能管，最终不仅公众不满，政府不满，工作人员也不满。 将同一行业的政策制定权交给同一政府部门，有利于权责确定，实行问责制，建设责任政府。

整合部门决策权是提高行政效率的必要方法。 部门职能定义不明确和部门间的权利和责任交叉是目前政府部门间难以协调的重要原因之一。 政府部门间协调困难，协调周期长，必然导致行政效率低下。 整合部门决策权，确定政府部门的功能边界，有利于政府部门之间的协调运行，提高行政效率。

整合部门决策权，将同一行业重大问题的决策权交给一个政府部门进行整合管理，有助于政府制定公共政策，确定实施宏观监管的主体职责，增强员工的协调性，从而帮助政府对公共服务供给进行科学决策和比较有效的监管。

(2)作为提供公共服务的一环引入选择和竞争机制

如上所述，管理分离是政府组织结构和职能分工的变革。 目标是将政策制定和政策执行适度分离，将执行权移交给专门化服务机构，最终提供良好的服务。 为了实现改革的最终目标和提供良好的服务，作为公共服务提供的一环，有必要引入选择和竞争机制。 选择是指公共服务提供主体的选择。 竞争是指服务提供主体之间的竞争。 选择与竞争相结合，会对服务提供主体产生比较有效的激励，从而促进更优质的服务提供。 [7]如果没有竞争，服务提供主体缺乏改善服务的外部压力和内在动力。 高效规范的公共服务供给往往是竞争的结果。

引入选择和竞争机制是实现管理分离既定目标的重要环节，引入选择和竞争机制的前提是服务机制组织形式的多样性。 公共服务应该能够引入各种形式的提供主体，可以是公开的也可以是私人的。 既是盈利的也是非营利的。 公共物品和私人物品从诉求或费用的角度分开，公共部门和私营部门从供给或生产的角度分开。 公共部门可以生产私人物品，私营部门也可以生产公共物品。 无论是作为公共部门的事业单位，还是私营部门、社会组织，都可以承担提供公共服务的职责。 政府可以通过购买服务、“亲子结算”的方法解决。 政府的责任不是提供服务，而是确保服务得到提供。

实践表明，只有在多种形式的服务提供主体公平竞争的情况下，才需要管理分离，只有在这种情况下，管理分离才能具有持续的生命力。 如果不开放民办服务机构的快速发展，不维护公务服务机构的垄断地位，治理分离的必要性就不明显。 即使分离，也大多只是形式上的分离而不是实质性的分离。 或者只是暂时的分离，有可能长期回归到管理一体化体制中。 只有在众多类型的服务机构共同快速发展，公平竞争的情况下，领域政策制定与政策执行的分离才有深厚的现实基础，有持续的生命力。

(三)完善事业单位法人治理结构；

一般来说，公共部门治理有四种模式。 第一，政府预算制。 即公共部门是政府的预算单位，接受政府的全面行政管理。 计划经济时期我国事业单位的管理模式就是这种类型。 二是自主化模式。 公共部门拥有一定的自主权，特别是财务管理的自主权，但仍然受到政府的行政管理。 三是法人化模式。 即公共部门成为独立的公法人，政府由法人治理结构进行指导。 第四，民营化模式。 即公共部门全面独立，实现民营化，政府通过购买服务的方式影响其运营。 这四种管理模式需要证明能够提供良好的公共服务，关键是配套措施齐全，政府监管比较有效。 国际上联系公共部门改革的趋势和我国事业单位的改革实践，目前我国正在实现治理分离的目标，加强对事业单位的外部监管和内部治理，关键是建立健全法人治理结构。

根据《民法通则》的规定，法人是“具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利，承担民事义务的组织。” ”。 《民法通则》根据法人设立的宗旨和活动的性质将法人分为公司法人、机关、事业单位、社会团体法人四类。 《事业单位登记管理暂行条例》第3条规定:“事业单位必须具备法人条件。” 通常，按照公法设立的法人是公法人，按照私法设立的法人是私法人。 我国法律没有公法人和私法人的划分，但从设立根据、职能的行使、机构属性等方面加以分解，事业单位法人应属于公法人。 8

事业单位法人治理结构是从现代公司治理中派生出来的。 现代公司的所有权和经营权分离，由此产生了委托代理关系。 为了处理内部代理人的问题，公司内部建立了所有权、经营权和监督权相互分离协调的治理结构。 事业单位作为公法人，在法律上是权利和义务的归属主体，应当享有依法自主决定的权力，承担相应的责任和义务。 但实际上，计划体制时期形成的不分政事、管理一体化的管理体制，目前事业单位法人主体的地位尚未落实，有一定的自主权，但总体上属于政府主管部门，受主管部门的行政管理。 因此，要实行管理分离，事业单位就需要建立完整的法人治理结构，成为名副其实的公法人，更规范有效地履行提供公共服务的职能。

根据我国事业单位改革的实践探索经验，并借鉴西方国家公共部门治理模式，事业单位法人治理结构构建的核心是合理分割决定权、执行力和监督权，形成三权适度分离且相互协调的制度安排。 第一，设立理事会，行使事业单位内部的决定权，也负责事业单位经营管理的整体监督。 政府将所有人行使的举办权的一部分和具体经营管理的权力委托给理事会，理事会负责制定事业单位快速发展计划，行使事业单位经营管理的重大决策权。 理事会成员的组成应充分体现社会公众的广泛参与，不仅包括政府或政府部门任命的代表，还包括服务对象代表、专家、职工代表和其他利益相关者代表，理事会成员在形式上需要政府任命。 第二，面向社会招聘专业的管理层，行使事业单位具体的经营管理权，负责事业单位的日常管理工作。 行政负责人由理事会决定或由理事会提名，由主管部门批准任命。 行政负责人一般是事业单位的法定代表人，向理事会负责。 三是设立专门的监督机构，加强对事业单位内部管理的监督。 监督机关对政府和社会公众负责，全面监督事业单位的经营管理行为。

事业单位建立法人治理结构，将公司治理的模式引入事业单位治理。 目的是结合公营和私营的优点，增强价格意识和竞争意识，及时应对社会诉求，加强社会监督，提高管理的规范性和运行效率。

(四)选择比较有效的监管方法；

管理分离的本质是决定权与执行权的适度分离，内在逻辑是减少政府公共服务对具体业务的干扰，使事业单位拥有独立经营的条件和权利。 但是政府是公共服务重大事项的决定者，决定者必须承担决定的责任。 因此，政府对事业单位有不可避免的监管责任。

管理分离后，政府主管部门和事业单位不再是行政从属关系，政府不得使用以前流传的行政手段直接干预事业单位的运行，但这并不意味着政府要放松对事业单位的监管，而是应该使用更加规范有效的监管方法。

监督比较有效，监督和执行要适度分离，除此之外还有两个理想的前提:第一，监管者和被监管者的新闻对称。 第二，监管者和被监管者的能力对称。 事实上，事业单位承担的服务职能比较专业性强，作为监管者的政府主管部门和作为被监管者的事业单位掌握的新闻往往高度不对称。 因此，政府主管部门是不可能的，也不需要对事业单位的具体业务进行全程监控，寻找比较有效的监督环节至关重要。 绩效判断和绩效管理对结果的判断和监控很重要是一种比较有效的监管方法

政府和事业单位必须定期签订业绩合同。 事业单位按照双方的业绩协议，合理采用公共资源，提高服务供给的质量和效率，定期向行政主管部门提交业绩报告，并接受主管部门的业绩判断。 绩效判断和绩效管理方法的实施表明，政府与事业单位之间已从原有的行政成员资格转为基于合同的伙伴关系。 9

决定者也可以委托第三方进行监督管理。 例如，代表公共利益的委员会、各种社会组织、领域协会等。 目前，加强领域协会的监管至关重要。 领域协会和政府在职权来源上有很大差异。 政府的职权需要法律的规定，必须来源于法律的规定，但领域协会的职权可以来源于成员的授权、协会的章程等。 因此，领域协会的监管在许多方面比政府的管理更灵活有效。

如上所述，实行管理分离，政府移交的是服务项目的提供，不是服务责任的交接。 掌舵的是政府，政府制定政策，就重大问题作出决定，保障公共服务公正性的划桨者是包括事业单位在内的各种专门化服务机构，各服务机构通过引进先进的管理办法提高公共服务的供给效率。 公共服务的最佳结果是达成公平和效率的统一。 管理分离不是目的，只是实现特定改革目标的手段。 最终目标是改善公共服务的供给，为全体公众提供良好的公共服务。

参考文献

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[基金项目]本文是国家社会科学基金重大项目“建设服务型政府战术与对策研究”(项目编号09 zd064 )的研究成果。

[作者介绍]叶响袴，国家行政学院公共管理教育研究部副教授。