“关于改进我国政府绩效管理制度的建议”

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政府绩效管理是一种以公民、服务、效能为导向，以科学评价为关键的新型政府管理模式。它对政府战术执行、行政运作、从业监测、行政问责、财政资源配置、降低行政价钱、提高服务质量和行政效率、加强政府内部管理等方面都发挥着重要的作用。

一、当前推行政府绩效管理的现状与问题

政府绩效管理渊源于上世纪40年代末的美国，流行于80年代的西方国家兴起的行政改革运动。由于政府面临着日益严重的财政危机、管理危机和信任危机，迫切需要不断推进和深化行政改革。在这一过程中，政府绩效管理成为广受推崇的管理工具。

政府绩效管理首要以科学的评价工具为关键，在此基础上衍生出各种类型的绩效判断与绩效管理模式。例如，1993年美国联邦政府推进的战术化的绩效判断模式，首要将绩效判断作为推动战术执行、实施行政问责的首要工具。2002年美国小布什政府又实施了《总统管理议程》，引入一套绩效判断工具，对联邦政府各部门的改革进程进行督促检查，并对最终的改革成效进行检验和评价。2000年，欧盟开始大力推行《通用判断框架》，通过引入全面质量管理思想，对公共部门的管理状况进行系统诊断、拆析和持续改进。这些工具对加强政府科学管理、提高政府能力具有重要价值。

我国早在上个世纪90年代初，一点地方政府和部门就陆续引入了各种类型的考核和判断方法。从目标管理到目标考核责任制，从专项检查到项目绩效判断，从社会服务承诺制到城市万人评政府或社会评价，从单一的领导干部政绩考核到体现科学快速发展观的领导绩效考核，都进行了广泛的探索和实践。近年来，又开始逐步聚焦到政府绩效管理与判断上来。这些方法对加强政府自身建设、提高效率、改进从业作风等方面均起到积极的作用。党的十七届二中全会提出要“推行政府绩效管理制度和行政问责制度”，表明中央对此高度重视，提高了各地对开展政府绩效管理重要性的认知。

但也应该看到，我国对推行政府绩效管理在取得积极进展和良好成效的并且，也还存在不少亟待处理的问题，需要从理论到实践加以研究和探索。这些问题概括起来首要有：

(一)政府绩效管理的基本概念和价值导向存在误区

1.对绩效含义的理解有误区。“绩效”一词引入到政府管理中显得很新，也带来多个困惑：绩效到底是什么？大多数人简单地望文生义，把“绩效”理解为“成绩”、“效果”，即理解为“一项从业的结果”，而不是一个从“从业的全过程”这一绩效本义去理解。因为此，在实际判断中“评什么”显得杂乱乃至盲目；甚至出现“重结果、轻过程”、“重业务、轻管理”、“干部出数字、数字出干部”、“以结果论英雄”等不正常现象。

2.绩效判断的价值导向存在偏差。所谓绩效判断的价值导向，就是要回答“究竟用绩效判断干什么？”这一问题。现在西方国家通常讲“绩效管理”，以前也经常讲“绩效判断”。而在我国，实践中叫的越来越多的既不是“绩效判断”，更不是“绩效管理”，而是“绩效考核”。这不是简单的称谓问题，从中我们看到价值导向的根本不同。绩效考核中之“考核”，越来越多地是把绩效判断作一个“打分排名”、“评比评优”的工具，从而使考核对象，越来越多地把观察力集中于最终的名次上，而不是一个思考怎么改进从业。而在笔者接触的大量海外绩效判断模式中，越来越多地是将其作为一种“发现问题”和“诊断问题”的工具，而在发现问题和诊断问题的基础上，进一步改进问题，实质上就进入到了所谓的“绩效管理”的层面。

3.将绩效判断作为一种打分排名的考核工具，尽管对导入激励机制、制定奖优罚懒措施等方面会起到一定的积极作用，但其负面作用也是相当大的。一方面，这种方法容易使考核对象斤斤计较分数的高低，从而为获取高分而出现各种“博弈”行为，甚至出现“掺水兑水”等弄虚作假的问题；另一方面，由于关注排名，因为此对绩效判断精确性的期望值就高，从而导致在绩效判断中过分迷恋于技术和数字，陷入到一种“技术工具陷阱”、“数字化陷阱”，最后可能会出现为“考核而考核”、“判断而判断”的现象，而绩效判断的本质目的，反而发生了价值导向上的偏离。

(二)政府组织的管理制度不到位或者没有配套跟进，致使绩效判断缺乏比较有效的依据和标准，难以发挥判断效果

1.没有把绩效考评与部门职责、人员岗位很好结合。管理的规范化欠缺使组织的任务职责、从业流程和岗位职责难以准明确位与执行，判断也就失去了依据和标准。部门与部门、人与人之间经常用同样一把尺子进行横向比较，由此产生出的“好部门”或“好人”，但并不一定是切实履行好自身职责的部门或人员。

2.没有把政府绩效判断作为推行战术执行的比较有效工具。很多西方国家把政府绩效判断作为政府战术执行的比较有效工具。我国目前各级政府和部门也都有五年规划，但由于缺少比较有效的衡量和评价工具，在五年规划、年度从业计划以及计划的执行之间，或多或少存在一点脱节现象。另外，各级政府和部门领导干部的任期考核几乎不与五年规划的执行情况相衔接。

3.绩效判断的新闻收集系统不够完整。很多单位的绩效判断常常缺乏比较有效新闻、仅凭主观印象或大脑记忆，结果就不为被考评对象所接受，实际就是不客观、不准确、不公平，没有说服力和公信度。

(三)存在绩效判断参与人的动机和行为扭曲问题，使绩效判断的效果与预期相差较远

1.绩效考核中存在造假现象。绩效考核容易出现弄虚作假。其原因是参与人有造假动机以及造假价钱较低。由于以前传下来的绩效考核迫使考核对象越来越多地关注分数和排名，而不是一个关注发现问题和改进问题，因为此考核对象会产生造假动机。另外，由于考核主体和考核对象之间存在着新闻不对称问题，因为此也很容易在技术上做一点手脚，出现一点掺水兑水问题，而我们的检查监督又跟不上，对造假行为的处罚力度偏弱甚至缺位，也使得造假者不必付出任何代价。

2.绩效判断的信息表达和认可还不够充分。信息表达和认可是绩效判断中的一个重要环节。目前，由于上级越来越多地把绩效考核工具视为一种督促下级努力从业的“鞭子”，过分强调考核工具的上级对下级的单向压力传播，而不是一个站在上下级共同的角度上，进行比较有效的绩效信息表达，并通过绩效信息表达实施激励传播，因为此容易出现上下级之间的对立关系。往往是上级希望搞考核，而下级存在一定的抵触情绪，疲于应付，甚至和上级搞博弈。而以所谓“客观化”、“数字化”、“量化”等为借口，试图摆脱人的信息表达和参与，其结果只能使绩效判断误入歧途。

(四)一点地方政府的各种考核工具缺乏比较有效的理论指导和整合机制，存在着多、乱、散的现象

目前我国实践中的绩效考核，多数是“自上而下”，只对下级而不对自己。因为此，一点地方政府出现绩效考核工具“政出多门”的现象，几乎各个职能部门都有一套或几套考核工具，层层往下推。上级部门掌握着考核权和判断权，而下级单位只能被动接受。再加上我国目前的“上面千条线，下面一根针”的行政管理体制现状，从而使基层单位疲于应对来自每个上级单位的考核压力。每到年底，各种考核、判断占用了大量时间和精力，常常使基层单位苦不堪言。

二、改进我国政府绩效管理的对策建议

为加强政府自身能力建设、提高政府科学化管理水平，借鉴海外的先进经验，引入政府绩效管理和判断是一种比较有效的选择。但是怎么在我国开展好这项从业，好工具用好，仍有多个问题需要澄清和处理。为此，特提出以下对策建议：

一是要引入先进的政府绩效管理理念，将政府绩效判断引诱到正确的价值导向上来。要克服当前我国政府绩效判断实践中片面追求“打分排名”、“评比评优”、“政绩工程”的“考核导向”，淡化绩效判断的短期化、急功近利的色彩。切实将政府绩效管理与判断引诱到正确的轨道上来，充一个个地发挥其“发现问题”、“诊断问题”和“改进问题”的功能。海外经验告诉我们：绩效判断也是一把“双刃剑”，只有从“考核导向”转变为“判断导向”，进一步转变为“改进导向”，我国政府绩效管理与判断才能真正消除其负面因素，比较有效发挥积极作用。

二是要重视政府绩效管理与判断的环境优化，为开展绩效管理奠定良好的管理制度和组织文化气氛。绩效判断不是万能药，不能简单认为引入绩效判断就什么问题都可以处理。绩效判断本身需要一个相对规范的组织管理制度和良好信息表达的组织文化等环境因素。缺乏管理制度和组织文化的支撑，绩效判断就会缺乏比较有效的依据和共识，易于陷入“为考核而考核，为判断而判断”的形式主义困境。反而反之，绩效判断实施得好，也会进一步提高组织的管理水平、改善组织的文化、提高组织全员对追求高绩效的认可。因为此，在开展政府绩效管理和判断的并且，要一并考虑管理制度“硬环境”和判断文化“软环境”这两个方面的建设和优化。

三是需要注意区分不同功能、不同类型的绩效管理与判断工具，充一个个地发挥政府绩效管理工具的多重功效。从世界各国的情况看，政府绩效管理的应用行业非常广泛，在战术执行、管理改进、行政问责、公民参与、从业监测等行业都能发挥积极的作用，而不仅仅局限于有限的几种模式。我国各地的实践探索中，也出现了多种形式的绩效判断。因为此，要根据不同的层级和部门的优势，根据不同的判断目的，探索不同类型的绩效管理与判断，切忌采取“一刀切”的方法，强令各地使用一个模式、一种体系、一套指标。

四是要客观看待绩效管理和判断的技术局限性，既不能回避其技术难点，也不能对之抱以过高的期望，要认知到绩效判断在采用中也存在着一个渐进式优化的过程。客观上讲，绩效判断是一个技术上存在内在缺陷的有用工具。因为此，在采用过程中，要正确评估政府绩效管理与判断的优点和缺点，能处理什么问题，不能处理什么问题。既要充分借鉴国内外先进的技术工具和测量做法，不断改进和完整绩效判断技术，也要在采用中不使陷入“数字化陷阱”、“技术化陷阱”，一味追求所谓的客观、科学、准确，从而丢失了其应有的“发现问题”、“诊断问题”的价值。

五是中央要尽快出台怎么开展政府绩效管理指导性意见。为不使出现“一刀切”现象，中央在考虑制定和出台关联规定时，应首先出台关于地方政府绩效管理的《指导意见》。在《指导意见》中确定开展政府绩效管理的指导思想、基本大体上、价值导向、各地各部门的首要模式等方面做一点大体上性的规定和总结，其他方面应鼓励地方和部门进行大胆的试点和探索。此外，中央有关部门可委托国家行政学院等干部教育培训机构，对各地方政府和基层部门开展政府绩效管理活动提供关联的技术支持，如开展关联培训、技术咨询、搭建经验交流的平台等。

(刘旭涛系国家行政学院考试测评研究中心副主任、教授；邱霈恩系国家行政学院政治学教研部教授)

(责任:冯兴科)